인천광역시 은둔형 외톨이 지원 조례안 심사보고서

2023. 3. 21.(화)

문화복지위원회

1. 심사경과

가. 제안일자 : 2023. 3. 2.

나. 제 안 자 : 박판순 의원 대표발의

다. 회부일자 : 2023. 3. 3.

라. 상정일자 : 제285회 임시회 제2차 위원회(2023. 3. 21. 상정·의결)

○ 제안설명 : 박판순 의원

○ 검토보고 : 김정은 수석전문위원

○ 심사결과 : 원안가결

2. 제안설명 요지

가. 제안이유

○ 은둔형 외톨이의 지원에 필요한 사항을 규정함으로써 은둔형 외톨이가 건강한 사회구성원으로 성장ㆍ복귀할 수 있도록 하고 은둔형 외톨이와 그 가족의 삶의 질 향상에 이바지하고자 함.

나. 주요내용

○ 조례의 목적과 용어의 정의를 규정 (안 제1조∼제2조)

○ 은둔형 외톨이 지원 기본계획을 규정 (안 제4조)

○ 실태조사를 규정 (안 제5조)

○ 지원사업을 규정 (안 제6조)

○ 헙력체계 구축을 규정 (안 제8조)

3. 전문위원 검토보고 요지

○ 「인천광역시 은둔형 외톨이 지원 조례안」은 은둔형 외톨이의 지원에 필요한 사항을 규정함으로써 은둔형 외톨이가 건강한 사회구성원으로 성장ㆍ복귀할 수 있도록 하고 은둔형 외톨이와 그 가족의 삶의 질 향상에 이바지하고자 박판순 의원이 대표 발의하여 2023년 3월 3일 우리 위원회에 회부되었음.

○ 은둔형 외톨이는 통상적으로 집이나 한정된 공간에서 일정 기간 이상 외부와 차단된 상태로 생활하여 정상적인 학업 수행이나 사회 적응이 현저히 곤란한 사람을 의미하지만, 현재 국가적인 차원에서 이들에 대한 명확한 정의와 지원에 관한 규정이 마련되어 있지 않은 상황임.

○ 일부 지방자치단체에서 은둔형 외톨이 지원 조례를 제정하여 그들을 지원하고 있으나, 코로나19의 여파로 사회적 고립도가 높아지면서 은둔형 외톨이가 사회적 문제로 지속적으로 대두되고 있어 이들에 대한 구체적인 지원을 규정할 필요가 있음.

<타 시·도 조례 제정 현황>

연번	자치단체	조 례 명	제·개정일
1	부산	부산광역시 은둔형 외톨이 지원 조례	2021. 7.13.
2	광주	광주광역시 은둔형 외톨이 지원 조례	2019.10.15.
3	전북	전라북도 은둔형 외톨이 지원 조례	2022.11.11.
4	전남	전라남도 은둔형 외톨이 지원 조례	2021. 9.30.

○ 국무조정실 한국보건사회연구원 연구보고서에 따르면 은둔형 외톨이는 일본의 히키코모리의 한국식 표현이며, ‘부등교’ 개념에서 시작하여 학령기를 벗어난 연령대에 고립이 장기화되는 현상을 나타낸 개념으로 최근에는 청년뿐 아니라 학령기에서 중장년까지의 전 연령대를 포괄하는 고독·고립한 상태를 의미함.

「취약계층 청년 범위 및 지원에 관한 연구」: 사회적 고립(은둔) 청년을 중심으로 (2021)

- 국무조정실 한국보건사회연구원 : 김성아, 노현주, 김문길, 곽윤경, 임덕영, 함선유, 송치호

○ 또한 은둔형 외톨이 현상은 세계화와 도시화와 관련이 있고 그 현상은 일본뿐만 아니라 동아시아 국가들(중국, 홍콩, 싱가폴, 한국)과 나아가 고소득 국가에서 많은 청년이 경험하고 있는 현상으로 전세계적으로 심각한 사회문제가 되고 있다고 보고되고 있음.

○ 국내에서 은둔형 외톨이에 대한 문제가 대두된 것은 2000년대 초반으로 그 당시 입시경쟁이 극심해지면서 등교 거부, 은둔, 고립의 특성을 보이는 청소년들이 발견되면서 문제 되기 시작했으며, 최근에는 부정적인 사건의 가해자가 알고 보니 은둔형 외톨이였다는 사건이 발생하는 등 은둔형 외톨이가 하나의 사회적 문제로 인식되는 양상을 보이고 있음.

○ 2020년 청소년정책연구원의 ｢2019년 청년사회경제실태조사｣에 따르면 19∼39세 청년 가운데 ‘6개월 이상 집밖에 나오지 않음’이라 응답한 결과를 토대로 약 13만 1,610명의 청년 은둔형 외톨이가 있을 것으로 추정하고 있으며, 최근 서울특별시에서 발표한 실태조사(2022년 5월〜12월 시행) 결과에 따르면 서울특별시 거주 청년 중 고립·은둔(만 19〜39세 중 6개월 이상 고립·은둔) 비율은 4.5% 수준으로 조사되었고, 이를 서울특별시 전체 인구에 적용할 경우 고립·은둔 청년은 최대 12만 9,000명에 이를 것으로 추정되고 있음. 또한 IT기술의 발달, 가족구성과 가족 체계의 변화 등으로 우리 사회는 빠르게 변화하고 있으며 이렇게 급격한 사회적 변화로 인해 은둔형 외톨이의 수도 점점 늘어나고 있는 추세임.

○ 아울러 이러한 고립과 은둔을 장기간 방치할 경우 고독사로 이어질 가능성(2021년 보건복지부 고독사 실태조사 결과 고독사 3,378명 중 20〜30대 청년 고독사는 6.5% 수준)이 클 뿐만 아니라, 경제활동 미참여 등에 따른 사회적 비용도 상당할 것으로 추정되고 있음.

○ 이렇듯 은둔형 외톨이가 사회적 문제가 되고 있음에도 불구하고 현재까지 관련된 자료는 소수만 존재하며, 주로 간단한 설문조사나 추정 통계로 국내 은둔형 외톨이 실태와 현황을 파악하고 있어 고립을 겪는 당사자의 목소리를 담은 연구나 재원을 위한 체계적인 연구는 부족한 실정임. 무엇보다 국내 은둔형 외톨이 관련 주된 연구대상은 청년으로만 한정되어 있어 현재 국내에서 중․장년층 및 노년층에 대한 실태조사나 연구는 이루어지지 않은 실정임.

○ 이에 본 조례에서는 은둔형 외톨이에 대한 정의를 명확히 하고 은둔형 외톨이의 범위와 지원사항 등을 청년에 한정하지 않고 전 연령까지 확대하는 등 은둔형 외톨이와 그 가족 지원에 대한 지원 근거를 마련하려는 것임.

○ 한편「지방자치법」제28조에서 ‘지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다’ 고 규정하고 있으며,「지방자치법」제13조제2항제2호에서 ‘주민의 복지증진’ 사업도 지방자치단체의 사무의 예시로 적시하고 있는 바, 은둔형 외톨이 지원에 관한 사항 또한 궁극적으로는 주민복지에 관한 사업에 포괄적으로 포함된다고 볼 수 있고 시민의 정신건강 증진은 국가와 지방자치단체의 공동 책무사항이라 할 것이므로 조례 제정은 필요하다고 판단됨.

제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.

제13조(지방자치단체의 사무 범위) ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.

2. 주민의 복지증진

가. 주민복지에 관한 사업

나. 사회복지시설의 설치ㆍ운영 및 관리

다. 생활이 어려운 사람의 보호 및 지원

라. 노인ㆍ아동ㆍ장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진

마. 공공보건의료기관의 설립ㆍ운영

바. 감염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역

사. 묘지ㆍ화장장(火葬場) 및 봉안당의 운영ㆍ관리

아. 공중접객업소의 위생을 개선하기 위한 지도

자. 청소, 생활폐기물의 수거 및 처리

차. 지방공기업의 설치 및 운영

2. 주요내용

○ 본 조례안은 본칙 8개 조문과 부칙으로 구성되어 있으며, 주요 내용은 다음과 같음.

조 문	규 정 사 항	조 문	규 정 사 항
제1조	목적	제6조	지원사업 등
제2조	정의	제7조	지원대상 등
제3조	시장의 책무	제8조	협력체계의 구축
제4조	기본계획의 수립 등	부 칙	시행일
제5조	실태조사

□ 안 제2조(정의)

○ 안 제2조는 은둔형 외톨이의 정의를 ‘사회적ㆍ경제적ㆍ문화적 원인 등으로 집이나 한정된 공간에서 외부와 단절된 상태로 생활하여 정상적인 사회활동이 현저히 곤란한 사람’ 으로 규정하였는데, 현재 국가적 차원에서 은둔형 외톨이에 대한 정의가 규정되어 있지 않은 상태에서 자치단체별 은둔형 외톨이에 대한 정의가 달라 명확하고 통일된 정의를 규정할 순 없겠으나 본 조례안에서는 사회 통념상 은둔형 외톨이에 대한 정의를 규정한 것으로 판단됨.

○ 한편 어느 기간만큼 외부와 단절되어야 은둔형 외톨이로 정의할 수 있는 지에 대해 각 지방자치단체 및 연구기관에서도 판단기준이 달라 현실적으로 단절 기간을 정의 규정에 포함시키기에는 어려움이 있다고 판단됨. 따라서 본 조례안에서는 외부와의 단절 기간에 대한 정의 규정을 별도로 명시하지 않은 것으로 보임.

< 타 시·도 은둔형 외톨이 정의 >

구 분	용어의 정의
서 울	사회적·심리적 요인으로 인해 사회참여에 어려움이 있거나, 1년 이상의 장기 미취업 등으로 집 등의 한정된 공간에 고립되어 있는 청년을 말한다.
광 주	사회·경제·문화적으로 다양한 사유가 복합적으로 작용하여 일정 기간 이상을 자신만의 한정된 공간에서 외부와 단절된 상태로 생활하여 정상적인 사회 활동이 현저히 곤란한 사람을 말하며, 그 구체적인 기준은 광주광역시장(이하 “시장”이라 한다)이 정한다.
부 산	사회·경제·문화적 원인 등으로 인하여 집 등의 한정된 공간에서 외부와 단절된 상태로 생활하여, 정상적인 사회활동이 현저히 곤란한 사람을 말한다.
전 남	사회적ㆍ경제적ㆍ문화적 원인 등으로 집이나 한정된 공간에서 외부와 단절된 상태로 생활하여 정상적인 사회활동이 현저히 곤란한 사람을 말한다.
전 북	사회·경제·문화적 원인 등으로 인하여 주택 등의 한정된 공간에서 외부와 단절된 상태로 생활하여, 사회활동이 현저히 곤란한 사람을 말한다.

□ 안 제3조(시장의 책무)

○ 안 제3조는 은둔형 외톨이가 사회구성원으로서 일상생활을 영위할 수 있도록 은둔형 외톨이의 사회적 고립 예방과 사회적응 촉진 등에 필요한 시장의 책무를 규정하였는데 「사회보장기본법」 제22조와 제23조에서 국민 삶의 질 유지 및 자아실현 등을 위한 국가와 지방자치단체의 시책 마련에 대한 의무를 규정하고 있는 바, 본 조례안을 통해 은둔형 외톨이 지원을 위한 시장의 책무를 규정함으로써 시민의 정신건강 증진을 도모하고자 하는 사항은 지방자치단체의 책무로서 적절해 보임.

제22조(평생사회안전망의 구축ㆍ운영) ① 국가와 지방자치단체는 모든 국민이 생애 동안 삶의 질을 유지ㆍ증진할 수 있도록 평생사회안전망을 구축하여야 한다.

② 국가와 지방자치단체는 평생사회안전망을 구축ㆍ운영함에 있어 사회적 취약계층을 위한 공공부조를 마련하여 최저생활을 보장하여야 한다.

제23조(사회서비스 보장) ① 국가와 지방자치단체는 모든 국민의 인간다운 생활과 자립, 사회참여, 자아실현 등을 지원하여 삶의 질이 향상될 수 있도록 사회서비스에 관한 시책을 마련하여야 한다.

② 국가와 지방자치단체는 사회서비스 보장과 제24조에 따른 소득보장이 효과적이고 균형적으로 연계되도록 하여야 한다.

□ 안 제4조(기본계획의 수립 등)

○ 안 제4조는 은둔형 외톨이에 대한 체계적인 지원을 위하여 시장이 5년마다 기본계획을 수립하고 기본계획에 따라 매년 시행계획을 수립하도록 명시하였는데, 은둔형 외톨이의 특성을 고려할 때 발굴에서 지원까지 많은 시간이 소요되므로 5년 주기의 기본계획 수립과 기본계획에 따른 1년 단위의 시행계획 수립은 타당해 보임.

○ 다만 은둔형 외톨이가 된 계기가 다양한 만큼 보다 세밀한 맞춤형 지원이 이루어 지고 공급자 측면보다는 지원을 받는 수요자 입장을 고려한 기본계획이 수립되어야 할 것으로 보임.

□ 안 제5조(실태조사)

○ 안 제5조는 은둔형 외톨이 현황 등을 파악하고 지원 정책 수립을 위한 기초자료로 활용하기 위하여 시장이 실태조사를 실시할 수 있다고 하였는데 현재 은둔형 외톨이가 실제로 얼마나 어디에 존재하는지, 어떤 정책을 필요로 하는지 등에 대한 은둔형 외톨이의 삶의 실태를 파악하기 위한 자료는 부족한 상황에서 실태조사를 통해 은둔형 외톨이 지원 정책 수립을 위한 기초자료로 확보하려는 것은 적절해 보임.

□ 안 제6조(지원사업 등)

○ 안 제6조는 은둔형 외톨이 지원사업의 추진 범위에 대해 규정하였는데 지방자치단체가 실시하여야 하는 사업을 조례에 명시함으로써 보다 체계적이고 구체적인 지원이 가능할 것으로 판단되어 조례안의 목적과 취지에 부합해 보임. 다만 본 조례는 은둔형 외톨이가 건강한 사회구성원으로 성장․복귀하여 일상생활로 영위함을 목적으로 하고 있음에도 불구하고 지원사업에 이에 대한 구체적 사업이 명시되어 있지 않으므로, 본 조례의 목적에 부합한 사업의 효율적 추진을 위해 ‘일상생활 회복 지원’ 관련 사업을 추가할 필요가 있다고 판단됨.

1. 은둔형 외톨이 발굴ㆍ상담 및 일상생활 회복 지원

2. 은둔형 외톨이 관련 조사ㆍ연구

3. 교육 및 직업훈련

4. 문화ㆍ예술ㆍ체육활동 지원

5. 자조(自助)모임 지원

6. 은둔형 외톨이의 가족 등에 대한 상담 및 교육

7. 그 밖에 은둔형 외톨이 지원을 위하여 시장이 필요하다고 인정하는 사업

○ 또한 사업의 효율적 추진을 위해 관련 기관 및 단체 등에 위탁할 수 있도록 규정하였는데, 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」제2조에 따르면 ‘민간위탁’이란 ‘법률에 규정된 행정기관의 사무 중 일부를 지방자치단체가 아닌 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 맡겨 그의 명의로 그의 책임 아래 행사하도록 하는 것’을 말하며, 「지방자치법」제104조 제3항에서 지방자치단체의 장은 ‘조례나 규칙’으로 정하는 바에 따라 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 않은 사무를 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있도록 규정하고 있음.

제104조(사무의 위임 등) ③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무 등 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.

○ 따라서 은둔형 외톨이 지원에 관한 사항은 주민의 권리ㆍ의무 등과는 직접적으로 관련되지 않는 것으로 판단되어 위탁이 가능할 것으로 사료되며, 향후 위탁 시 적정한 위탁기관 선정을 위한 공정한 심사 절차 이행과 더불어 민간위탁 목적이 충분히 달성될 수 있도록 사업 준비에 만전을 기해야 할 것임.

□ 안 제7조(지원대상 등)

○ 안 제7조는 지원대상을 인천광역시에 주소를 두고 거주하는 은둔형 외톨이로 정하고 그 외의 세부사항은 시장이 따로 정하도록 규정하였는데, 본 조례의 제명이 ‘인천광역시 은둔형 외톨이 지원 조례안’ 이므로 별도의 지원대상을 규정하지 않아도 인천광역시 내 거주하는 은둔형 외톨이에 대해 지원하는 것은 당연한 것일 뿐만 아니라 본 조항에 별도로 관외 거주 여부, 거주 기한 등을 규정한 것도 아니므로 본 조항은 실익이 없다고 판단되어 삭제되어야 할 것으로 판단됨.

□ 안 제8조(협력체계 구축)

○ 안 제8조는 관련 기관·단체 등과 협력체계를 구축하여 은둔형 외톨이가 건강한 사회구성원으로 성장·복귀할 수 있도록 지원시책을 추진하려는 것으로 판단되어 바람직해 보임.

4. 질의 및 답변요지

❍ 검토보고서를 보면 대상이 주로 청년 은둔형 외톨이에 국한되어있음. 실태조사 연령은 어떻게 진행할 것인지?

- 타 시․도 진행 상황을 벤치마킹을 통해 시행하고자 함.

5. 토론요지

❍ 취업 어려움 등으로 인해 은둔형 외톨이가 발생한 것임. 은둔형 외톨이의 특징을 파악해 발굴 노력에 힘을 기울여야 할 것임.

6. 심사결과

❍ 원안가결(재석위원 7명 찬성 7명)

- 재석위원 : 김종득, 김유곤, 유경희, 박판순, 이강구, 이선옥, 장성숙 위원

7. 기타

❍ 해당사항 없음.

붙임  인천광역시 은둔형 외톨이 지원 조례안 1부.

인천광역시조례  제       호

인천광역시 은둔형 외톨이 지원 조례안

제1조(목적) 이 조례는 은둔형 외톨이의 지원에 필요한 사항을 규정함으로써 은둔형 외톨이가 건강한 사회구성원으로 성장ㆍ복귀할 수 있도록 하고, 은둔형 외톨이와 그 가족의 삶의 질 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 조례에서 “은둔형 외톨이”란 사회적ㆍ경제적ㆍ문화적 원인 등으로 집이나 한정된 공간에서 외부와 단절된 상태로 생활하여 정상적인 사회활동이 현저히 곤란한 사람을 말한다.

제3조(시장의 책무) 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 은둔형 외톨이가 자존감을 회복하여 사회구성원으로서 일상생활을 영위할 수 있도록 은둔형 외톨이의 사회적 고립 예방과 사회적응 촉진 등에 필요한 시책을 추진하여야 한다.

제4조(기본계획의 수립 등) ① 시장은 은둔형 외톨이에 대한 체계적인 지원을 위하여 인천광역시 은둔형 외톨이 지원 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 5년마다 수립하여야 한다.

② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 목표와 추진방향

2. 발생예방 및 지원사업의 개발ㆍ운영

3. 교육 및 취업 지원

4. 전문인력의 양성

5. 재원조달

6. 그 밖에 은둔형 외톨이 지원을 위하여 시장이 필요하다고 인정하는 사항

③ 시장은 기본계획에 따라 매년 시행계획을 수립하고 시행하여야 한다.

제5조(실태조사) 시장은 은둔형 외톨이 현황 등을 파악하고 지원 정책 수립을 위한 기초자료로 활용하기 위하여 실태조사를 실시할 수 있다.

제6조(지원사업 등) ① 시장은 은둔형 외톨이 지원을 위하여 다음 각 호의 사업을 추진할 수 있다.

1. 은둔형 외톨이 발굴ㆍ상담

2. 은둔형 외톨이 관련 조사ㆍ연구

3. 교육 및 직업훈련

4. 문화ㆍ예술ㆍ체육활동 지원

5. 자조(自助)모임 지원

6. 은둔형 외톨이의 가족 등에 대한 상담 및 교육

7. 그 밖에 은둔형 외톨이 지원을 위하여 시장이 필요하다고 인정하는 사업

② 시장은 제1항에 따른 지원사업을 효율적으로 추진하기 위하여 필요한 경우 사무의 전부 또는 일부를 관련 기관 및 단체 등에 위탁할 수 있다.

제7조(지원대상 등) ① 이 조례에 따른 지원대상은 인천광역시에 주소를 두고 거주하는 은둔형 외톨이로 한다.

② 제1항에서 정한 사항 외에 지원에 필요한 세부사항은 시장이 따로 정한다.

제8조(협력체계의 구축) 시장은 은둔형 외톨이 지원시책의 원활한 추진을 위하여 관련 기관ㆍ단체 등과 협력체계를 구축할 수 있다.

부      칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.